Гражданином быть обязан
12 июля Госдума на пленарном заседании во втором чтении рассмотрит поправки в закон о гражданстве.
В том числе, депутаты обсудят поправки
о присяге для лиц, приобретающих его.
Николай Дорофеев
Были подданные, стали гражданами
Первого июля 2002 года вступил в силу закон о гражданстве Российской Федерации. За годы действия он не раз подвергался различным изменениям. В наши дни о нем заговорили вновь. Одни эксперты утверждают, что закон нуждается в корректировке в части упрощения процедуры получения гражданства. Другие, наоборот, настаивают на ужесточении документа вплоть до лишения гражданства и введения клятвы для принимающего гражданство России человека.
Времена менялись и советское законодательство о гражданстве вместе с ним
Институт гражданства в России по историческим меркам существует не так уж и давно – сто лет. В царской России все ее население называлось подданными и они обладали правами согласно принадлежности к определенному сословию. Декретом ВЦИК от 23 (10) нояб- ря 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» провозглашалось общее и единое для всего населения России наименование – гражданин Российской Республики. А юридически вопросы гражданства впервые были оформлены декретом ВЦИК от 5 апреля 1918 года «О приобретении прав российского гражданства», рассказывает доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ Сурен Авакьян. По словам эксперта, переходу к институту гражданства придавался классовый смысл. Понятие «подданство» связано с такой формой правления, как монархия. Подданный зависим от воли монарха и полностью ему подчинен. А гражданин – это человек, живущий в республике и являющийся участником свободного волеизъявления всего народа. Декрет этот был достаточно конкретен и, как свойственно революционному времени, романтичен, потому что согласно ему гражданином новой свободной России мог стать любой иностранец, сумевший доказать, что он поддерживает советскую власть. Сам же процесс предоставления гражданства отдавался «на откуп», говоря современным языком, на уровень районных Советов. Правда, процесс не носил массовый характер – не так уж много было желающих.
Зато массовым, похоже, стал другой, противоположный процесс – лишение гражданства. Еще в двадцатые годы прошлого столетия, рассказывает профессор Авакьян, были приняты декреты теперь уже на уровне Совета народных комиссаров РСФСР, согласно которым лишались гражданства лица, выступающие с контрреволюционными действиями против Российской Республики. Таких актов было несколько и все они касались тех, кто воевал в Гражданскую войну и потом эмигрировал. По различным данным, общее число эмигрантов из России с 1918 по 1924 год составляло до пяти миллионов человек. И в дальнейшем тема лишения гражданства присутствовала на всех этапах жизни Советского государства и формирования правового поля в этой сфере, а действия власти сказались и на соответствующем законе уже в новой России. Впрочем, не будем забегать вперед.

С созданием СССР в 1924 году появилось первое положение о союзном гражданстве. Оно стало единым для населения всех союзных республик, но правом предоставления статуса гражданина наделялись ЦИК союзных или автономных республик. Вопросы лишения гражданства не регулировались, но действовали документы, принятые до образования СССР. Первым серьезным актом по поводу лишения гражданства был Указ Президиума Верховного Совета СССР 1938 года, где говорилось о том, что в исключительных случаях граждане могут быть лишены гражданства, рассказывает профессор Авакьян. Правда, оснований для этого не было установлено законодательно. Таким образом, перед властями открывалось широкое поле деятельности в этом направлении, что продолжалось практически до начала девяностых годов. То есть можно было совершенно спокойно лишить гражданства на основании закона, что и сделали, например, с Солженицыным, выслав из страны и одновременно лишив его гражданства.

Однако времена менялись и советское законодательство о гражданстве вместе с ним. Появлялись новые положения, например, о том, что граждане СССР за границей находятся под защитой и покровительством государства, или о том, что лиц, находящихся на территории СССР, лишить гражданства СССР невозможно. А вот выехавших за границу и выступающих там с заявлениями, наносящими ущерб интересам и безопасности СССР, – пожалуйста. Именно такой прием был применен к Ростроповичу и Вишневской.
Эхо революционной романтики
Перестроечный хаос и все последовавшие за этим события, включая распад СССР, самым серьезным образом отразились на вопросах гражданства на территории бывшего Советского Союза.
28 ноября 1991 года был принят новый закон РСФСР о гражданстве. Формально по дате он был принят до распада СССР, а вступил в действие 6 февраля 1992 года, когда над Кремлем уже реял российский триколор, напоминает профессор Авакьян. И никто даже не подумал, что его надо синхронизировать с событиями. По этому закону все граждане бывшего СССР признавались гражданами РСФСР, если они в течение года с момента вступления его в силу не заявят, что не считают себя таковыми.
По-другому, видимо, и быть просто не могло. Это был закон в духе того романтического времени, конца восьмидесятых годов, когда казалось, что нет других ценностей, кроме демократии и свободы. В принципе гражданство могли принять все, кто этого хотел, и это было оправданно. Произошел распад Советского Союза и тем, кто себя связывал с СССР, считал себя россиянином, пусть даже и не русским по крови, но желал жить в России, надо было давать гражданство, вспоминает первый заместитель председателя Комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Михаил Емельянов. Другое дело, что революционный романтизм и историческая память о том, как советская власть расправлялась с сотнями людей, лишая их гражданства своей страны, в наше время отозвались не самым позитивным эхом.

Кстати говоря, даже тот сверхлиберальный закон о гражданстве 1991 года далеко не всем помог получить российское гражданство. Как рассказал Павел Шперов, член Комитета Госдумы по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками, он восемь лет прожил вообще без паспорта, не имея возможности получить российский. До последнего момента он использовал паспорт СССР, и только когда с ним перестали пускать на территорию России, был вынужден получить украинские документы. И таких людей, по его словам, было очень много. Можно понять и эмоции депутата, который десятилетиями наблюдал при пересечении границы, как в очередь с российскими паспортами вставали жители среднеазиатских респуб- лик, а к окошку для иностранцев в основном русские. Поэтому и считает Павел Шперов, что ныне действующий закон о российском гражданстве направлен против соотечественников, потому что он создает большие трудности для людей, которые пытаются вернуться в Россию, для русских – выходцев из ближнего зарубежья. Оценка достаточно жесткая, и слышать ее приходилось неоднократно. Но почему так получилось?
В чем опасность профессиональных жен
В июле 2002 года вступил в силу новый, ныне действующий закон о гражданстве, существенно ужесточивший процесс его получения. Как вспоминает Михаил Емельянов, документ неоднозначно был принят в обществе и он сам думал о нем не лучшим образом, потому что в те годы общество жило мечтами и переживаниями если не о возрождении Советского Союза, то, по крайней мере, о восстановлении связей, едином пространстве. Но это была ошибка.
Само принятие этого закона было вызвано тем, что люди, приезжавшие в Россию из бывших республик СССР, уже не принадлежали к той исторической общности, которую называли «советский народ», им помогли сформировать другие духовные ценности, а их мировоззрение зиждилось на идеях независимости, самостийности, незалежности. Они получали гражданство не из духовных соображений или принадлежности к российскому народу, а только для того, чтобы получить работу.

Этот поток надо было остановить, что и было сделано с помощью нового закона, вводились ограничения на миграцию, квоты на трудовую деятельность. Но закон, естественно, устроил далеко не всех, особенно предпринимателей, использующих иностранную рабочую силу. Сформировалось сильное лобби, желавшее внести поправки в закон и облегчить получение гражданства для трудовых мигрантов с одной лишь целью – обойти квоты. С 2009 по 2016 год в закон вносились поправки о том, что люди, получившие профессиональное образование в России, инвесторы, обладатели особо востребованных профессий, несовершеннолетние дети, недееспособные родители и т.д. и т.п. – все эти люди получают гражданство в упрощенном порядке, в обход требований, в частности даже без знания русского языка. Так появилось много лазеек, через которые можно получить российское гражданство, причем довольно быстро. И вот результат: за последние годы количество получивших гражданство в упрощенном порядке увеличилось более чем в пятьдесят раз!

Как рассказал нам Михаил Емельянов, схемы тут используются разные. Самая простая – брак. Три года побыл в браке – получил гражданство и развод. Появились даже профессиональные жены и мужья. По некоторым оценкам, в 2016 году почти 35 тысяч человек получили гражданство на этом основании. Но есть и более сложные комбинации. В упрощенном порядке гражданство могут получать нетрудоспособные лица, имеющие сына или дочь, уже получивших российский паспорт. На практике это выглядит так. В Россию приезжает сын или дочь, получают российское гражданство, потом вытаскивают к себе нетрудоспособных родителей, а уже те – все остальное семейство. Кстати, человек, который совершил теракт в Петербурге, получил гражданство именно по такой схеме – через нетрудоспособного отца.

Подобных схем много, и они не столь безобидны, как представляется на первый взгляд. Более того, они опасны, считает депутат Емельянов. Гражданин России имеет определенные права, и прежде всего право голосовать. Но в чьих интересах он будет это делать? Предполагается, что гражданин голосует в интересах своего государства. Но те, кто получает гражданство чисто формально, все равно остаются причастны к иностранной общности, а не к российской и голосуют не в интересах Российского государства, а исходя из соображений интересов той общности, в которой выросли, где их воспитали и с которой они чувствуют духовное родство и связь. Возникает очевидный вопрос: судьбой какой страны озабочены новые граждане России?

Что делать?
Этот вечный русский вопрос сегодня как никогда актуален в отношении института гражданства Российской Федерации. Исходя из того, что законодательство в этой сфере постоянно подвергается критике, нетрудно предположить, что оно будет подвергаться и корректировке.
По мнению Михаила Емельянова, необходимо убрать появившиеся в законе лазейки, ведь гражданство не получают по основаниям профессионального образования, нетрудоспособности или индивидуального предпринимательства. Гражданство – это не только формальный акт, который дает право работы в Российской Федерации, и не только правовая связь, как это сказано в законе. Это еще и духовная связь, принадлежность к общности людей, близких по духу, культуре, традициям, чьи интересы рассматриваются как свои. Вот из этого надо исходить при совершенствовании закона о гражданстве, считает депутат.

А еще, полагает Михаил Емель- янов, следует думать об этноконфессиональном балансе и сохранении традиционной социально-культурной среды. По его мнению, упрощенный порядок получения гражданства целесообразен для тех, кто действительно причисляет себя к русской культуре. В этой связи совершенно непонятно, почему не вводится упрощенный порядок для граждан Украины? Сейчас там проводится эксперимент по переделке русских людей в новую нацию и нужно помочь им сохранить русскую идентичность. Если нельзя помочь там, следует дать возможность приехать в Россию и получить гражданство. Серьезным препятствием для этого является требование закона о предоставлении документа о выходе из украинского гражданства. Кто на Украине сейчас даст человеку такой документ? Это не только трудно, но и небезопасно. Вполне могла быть оправдана поправка, что для украинцев такой документ не нужен. Вообще же, совершенствуя закон, нужно прежде всего смотреть на исторические корни, принадлежность к исторической русской общности.

Как нам стало известно, работа по совершенствованию закона о гражданстве уже ведется. По словам Павла Шперова, действует рабочая группа, готовящая предложения, большая часть которых направлена на облегчение получения гражданства России для соотечественников. Речь идет об упрощении процедуры и избавления людей от сбора многих документов, которые иной раз в ряде стран СНГ получить просто невозможно.

Уже принят в первом чтении законопроект от группы депутатов, содержащий поправки в действующий закон в части отмены решения о приеме в гражданство России, если будет установлено, что оно было принято на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений, при нарушении обязательства соблюдать Конституцию и законодательство России, если целью приобретения гражданства являлся подрыв основ конституционного строя и это подтверждено судебным приговором. В законопроекте четко обозначено, что направлен он на противодействие экстремистской и террористической деятельности. Авторы законопроекта – спикер палаты Вячеслав Володин, главы всех четырех фракций, главы профильных комитетов. Очевидно, что судьба этого документа сложится удачно. Как, впрочем, и клятвы верности России, которую недавно предложил ввести в церемонию вступления в российское гражданство глава государства. Вроде бы клятва – формальный акт верности, но она должна быть и при этом иметь юридические последствия, заметил в этой связи Михаил Емельянов. При ее нарушении гражданство теряется.
Павел Крашенинников
Присяга будет лаконичной и торжественной
В Госдуме завершается работа над законопроектом о присяге для будущих граждан России. Парламентариям предложат несколько текстов клятвы, отобранных из десятков вариантов. Как проходил конкурс, когда определится победитель и при каких обстоятельствах претендент на получение российского гражданства сможет произносить присягу на верность стране? Об этом рассказал глава Комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству, ответственный секретарь рабочей группы по разработке текста присяги Павел Крашенинников
– Павел Владимирович, сколько вариантов текста присяги поступило в рабочую группу?
– Всего более 90 вариантов. Мы принимали любые тексты, если они являлись цензурными и соответствовали тематике. Активно подключились к работе парламентарии, преподаватели вузов, студенты, известные артисты. После отбора осталось десять вариантов.
Напомню, что рабочая группа по разработке текста была создана в Госдуме после встречи спикера палаты Вячеслава Володина с Владимиром Путиным в начале июня. Глава государства тогда сказал, что было бы неплохо присягать на верность России, если кто-то хочет стать ее гражданином.
Для участия в рабочей группе мы, в частности, пригласили общественников, членов Совета по правам человека при президенте, ученых из Института русского языка.

– Какие основные требования предъявляются к тексту присяги?
– Она должна быть лаконична, торжественна, ведь присяга произносится на фоне государственных символов. Содержание текста должно носить личностный характер – человек произносит присягу сам, исключая любые доверенности, при этом произносит он ее добровольно и публично, в присутствии официальных лиц, завершая, таким образом, этап вступления в гражданство.

– Кому будет отказано в получении российского гражданства?
– В первую очередь тем, кто отказался принести присягу. Также гражданство не удастся получить кандидатам, не знающим русского языка, и лицам, имеющим двойное гражданство и не намеренным от него отказаться, если иное не установлено международным договором. Например, такой договор есть с Таджикистаном, он касается тех, кто охраняет границы. А вообще я думаю, что наша страна будет поэтапно уходить от практики двойного гражданства. Сейчас, к примеру, такой запрет есть для членов Федерального Собрания.

– Кто обязан присутствовать при принятии присяги?
– Я считаю, что обязательно должны быть представители исполнительной власти и законодательной, то есть депутаты региональных, муниципальных собраний. После принесения присяги в Интернете обязательно должна быть размещена информация о тех, кто прошел эту процедуру, а позже о тех, кто гражданство уже получил.

– В будущем необходимость приносить присягу может распространиться на 14-летних россиян, получающих паспорт?
– Нет, не будет. Юные граждане получают паспорта, по факту являясь россиянами, поскольку родились в нашей стране. Присягу будут произносить только те лица, которые приобретают гражданство.

– Когда текст присяги будет рассмотрен Госдумой?
– Сейчас ко второму чтению готовятся изменения в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», связанные с лишением гражданства осужденных за терроризм. В первых числах июля в рамках второго чтения этого документа мы рассмотрим и текст присяги. Вполне возможно, что на рассмотрение депутатов поступит несколько вариантов текста. В отличие от клятвы присяга имеет правовой характер, но в самом тексте слово «клянусь» тоже возможно.

– Сейчас ваш комитет активно занимается поправками в выборное законодательство. Какие еще изменения возможны в ближайшее время?
– В сентябре предстоит единый день голосования, когда в ряде регионов будут избираться губернаторы, депутаты региональных заксобраний и представители муниципальной власти, а потому до конца весенней сессии Госдума должна принять поправки в Уголовный кодекс об ужесточении наказания за фальсификацию голосов на выборах. Максимальный срок лишения свободы будет до пяти лет, и предполагается он за деяние, совершенное в сговоре.
Также напомню, что недавно законодательно были отменены открепительные удостоверения, теперь гражданин может написать заявление и проголосовать там, где он находится по случаю болезни или командировки. Я сам последние 20 лет голосую не по месту регистрации. В целом же мы выступаем за стабильность избирательного законодательства.

– В мае Госдума приняла в первом чтении инициативу, согласно которой заксобрания в регионах смогут заслушивать на своих заседаниях информацию руководителей территориальных подразделений федеральных министерств. Планируется и дальше расширять полномочия депутатов в субъектах?
– Возможно. Но та поправка в законодательство, которая сейчас рассматривается в Госдуме, мне представляется чрезвычайно важной. Сейчас заксобрания могут пригласить выступить федеральных чиновников у себя на заседаниях, но согласие от них могут и не получить, а наш законопроект обяжет это делать.
Это нужно избирателям, которые смогут получить полную информацию по интересующим их проблемам. Они могут быть связаны и с паводками, и с пожарами, и с ценовыми сговорами в магазинах.
– А много поступает законодательных инициатив из регионов?
– Это происходит волнами. Во многом зависит от предстоящих выборов в парламент того ли иного субъекта Федерации. Как правило, накануне начинает поступать множество законопроектов, которые становятся неким пиар-ходом. Но мы все их изучаем, даем заключения, а авторы часто даже не приезжают на рассмотрение своих же предложений. Сейчас хорошим фильтром для таких инициатив является Совет законодателей Федерального Собрания.
Часто бывает так, что инициатива поступила из региона, но подана она плохо, тогда федеральные парламентарии или министерства могут подхватить тему и уже внести от себя на рассмотрение Госдумы.

– Во время встречи с новым составом Общественной палаты 20 июня президент сказал, что нужно расширять полномочия ее представителей. На ваш взгляд, должны ли общественники обладать правом законодательной инициативы?
– В России наибольшее количество субъектов, которые имеют право законодательной инициативы, я даже считаю, что их могло бы быть поменьше. Разумеется, Общественную палату необходимо поддерживать, но не в этом вопросе. Да и в целом я бы относился осторожнее к вопросу расширения круга тех, кто может вносить на рассмотрение парламента законопроекты.
ИВАН АНТОНОВ
Как у них: где родился, там и пригодился
Для полноценной реализации своих прав человеку необходимо обладать соответствующим статусом – гражданством. Вступление в него регулируется законом и несет значимые юридические последствия. Однако разнообразие жизненных обстоятельств заставили большинство современных стран нормативно закрепить за собой право его лишения. Это можно назвать санкцией государства в отношении членов общества, допускающих недозволенное поведение. Причем подобная норма предусмотрена в законодательствах многих стран, в частности, почти во всех европейских.
В США вопросы гражданства регулируются Актом об иммиграции и гражданстве 1952 г. Согласно ему, лишение гражданства лица, получившего этот статус по праву рождения, практически невозможно и допускается лишь в исключительных случаях. В частности, исторически сложилось, что основанием для принудительного лишения гражданина США этого статуса вне зависимости от того, каким образом он был приобретен, является прохождение им военной службы в вооруженных силах иностранного государства. По существу, сегодня это – единственный повод для лишения гражданства американца по рождению.
Но допустим, до 1967 года потерять американское гражданство можно было, проголосовав на выборах в иностранном государстве, правда, потом Верховный суд счел эту норму неконституционной. Более того, чтобы сохранить своих граждан в орбите влияния, власти США охотно соглашаются на то, чтобы они оставались таковыми, даже вступая в гражданство иностранных государств.

Возможно, это связано с попытками сохранить налогоплательщиков для американской казны, не теряя их даже после перехода под юрисдикцию более выгодных с точки зрения сборов государств.

Для лиц же, которые были натурализованы в США, действуют гораздо более строгие правила, допускающие принудительное лишение гражданства в целом ряде вполне типичных случаев. Процедура эта называется денатурализацией и запускается, если: лицо незаконно получило натурализацию в результате сокрытия фактов или фальсификации документов; лицо в течение пяти лет после натурализации выехало на постоянное место жительства в иностранное государство; в течение пяти лет после натурализации были установлены связи лица, включая членство, с организацией, отношения с которой не позволяли бы соответствующему лицу получить гражданство США.
Германия
Согласно Конституции Германии, запрещается лишать человека гражданства в принудительном порядке. Эта норма появилась во многом благодаря историческому опыту немцев, приобретенному в 30–40-х годах прошлого века, когда гражданство отнималось у целых групп людей – в зависимости от национальности или политических взглядов. Сейчас чаще всего человек лишается его больше по своей воле в силу определенных обстоятельств. Необходимо отметить и тот важный с гуманитарной точки зрения момент, что потеря гражданства ФРГ конкретным лицом не влечет утраты этого статуса его женой или детьми, если они достигли возраста пяти лет.

Тем не менее в германском законодательстве предусмотрены основания для лишения гражданства и в качестве санкции. Таковым, например, является вступление в вооруженные силы иностранного государства (однако здесь окончательное решение принимает суд). Больше причин для лишения гражданства натурализованных лиц. Среди них: обман властей в процессе вступления в гражданство, предъявление подложных справок о доходе семьи, сокрытие уже имеющегося брака, сокрытие предыдущих судимостей в стране происхождения и тому подобное. Сегодня, когда Германию буквально наводнили мигранты, последний блок оснований, как представляется, будет получать все большее практическое применение.
Согласно статье 9 Закона Китайской Народной Республики от 1980 года «О гражданстве», «граждане, постоянно проживающие за границей, автоматически утрачивают гражданство Китая с момента добровольного приема или приобретения гражданства иностранного государства». Здесь же определяется, что эти вопросы отнесены к ведению Министерства общественной безопасности КНР.
Австралия
В 2015 году в Австралии был принят закон, на основании которого власти страны получили право лишать гражданства страны лиц, замешанных в террористической деятельности или присоединившихся к террористической группировке при условии, что у них имеется паспорт другой страны. Кстати, уже этой зимой австралийские власти на практике реализовали данный закон и распорядились лишить гражданства Австралии Халида Шаруфа, обвиненного в связях с запрещенной в России ИГИЛ.
В конце июня депутаты Сената (верхней палаты) Парламента Казахстана одобрили во втором, окончательном чтении законопроект, предусматривающий лишение гражданства за террористическую деятельность, за совершение особо тяжких террористических преступлений и тех, в результате которых был причинен тяжкий вред национальным интересам Казахстана. В частности, к ним относятся геноцид, сепаратистская деятельность, создание, руководство экстремистской группой или участие в ее деятельности.

Мировое сообщество в лице ООН также достаточно внимательно относится к вопросам гражданства. Для того чтобы избежать ситуаций, при которых то или иное лицо может оказаться «без Отечества», во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, статья 15 констатирует, что «каждый человек имеет право на гражданство», а в части 2 содержится указание на то, что «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство». Таким образом, закреплена норма о том, что для лишения лица гражданства необходимы веские основания.

Вместе с тем современный мир, в котором миграция и людские потоки порой приобретают лавино- образный характер, а прозрачность границ, допустим, в Евросоюзе, позволяет передвигаться практически беспрепятственно, одновременно с ростом террористической угрозы заставляет общество задуматься об ужесточении соответствующих норм. Так что эксперты активно говорят о целесообразности безусловного распространения практики лишения гражданства на лиц, связанных с террористами, и предлагают наделить соответствующими полномочиями суды, которые будут в упрощенном порядке принимать решения о лишении того или иного человека статуса гражданина. РФС
Гражданином быть обязан
© 2017 «Парламентская газета»
Web-редактор: Евгений Левищенко